冯保国:当前需提升国家战略石油储备运营能力

冯保国:当前需提升国家战略石油储备运营能力

时间:2020-03-22 08:15 作者:admin 点击:
阅读模式 目前,新冠肺炎疫情呈现中国国内得到有效控制和国外蔓延加剧的冰火两重天的局面,审慎研究和总结在新冠肺炎疫情应对中的经验教训,将对深入做好国家战略石油储备提升应急保障能力具有重要意义。目前维也纳联盟谈判失败,油价低位运行,国家石油战略储备迎来增储时机,将利于降低储油成本。 作者 | 冯保国 新冠肺炎疫情应对的启示 国家战略石油储备是为应对可能出现的短期石油供给冲击而建立,对保障国家安全具有重要作用。也就是说,国家战略石油储备建立的根本目的就是为了应对影响石油供应安全的突发紧急事件,以最大限度地减缓供应突发性、大规模的紧缺对国家安全和经济运行可能产生的潜在影响。也正是由于这样的原因,使我们客观总结、分析新冠肺炎疫情应对的经验教训具有了能源安全领域的重要意义。总体看,新冠肺炎疫情应对有以下三方面的启示: 首先,在特定环境条件下,日常物资可能成为短期供应短缺的战略物资。尽管很多人,包括医疗机构、政府机构、公益机构等在内,都经历了2003年的“非典”疫情,但是应该没有多少人能够预料到日常生活中几乎没有任何供应中断可能性的口罩会一跃成为非常紧缺的物品,在世界范围内多个国家出现了断供和限购。在国外,美国率先对口罩销售进行限制,并于近日宣布豁免口罩进口关税以应对暴涨的口罩价格和供应缺口。同时,随着疫情的蔓延,德国、俄罗斯、韩国等国家相继宣布禁止口罩出口。日常生活中看似平常的物品,只要环境条件发生变化,都有可能上升为战略物资。而石油作为现代工业的血液,不仅仅是重要的能源产品原料,还是重要的化工原料来源,一旦出现供应短缺,对整个国民经济运行和国家安全产生的影响将更为深远。 其次,在紧急状态下,应急处置需经历一个持续适应的过程。在现代国家治理体系中,虽然都非常重视突发事件的应急管理,并制定有相应的应急预案,也进行相应的应急演练,但这归根结底都是反映了历史经验,而实际事件的发生和演变过程可能并不完全遵循一般的历史经验。客观上讲,任何突发事件发生之后都要经历认知的过程,这也是一个持续纠偏的应对过程,这也导致了难免在处置上将与应急预案存在差异。所以,就石油供应而言,在突发事件发生之后,如何快速渡过忙乱的无序期和最初的认知期而使国民经济构成的各部门得到有效的石油供应,对发挥战略石油储备的作用非常重要。 最后,突出国家治理优势,发挥全体人民的凝聚力意义重大。新冠肺炎疫情发生后,全国各省市抽调医务人员支援湖北,同时,火神山医院、方舱医院的建立获得了国外政府和国际机构的点赞。这正是国外的政治制度所不能比拟和模仿之处,新冠肺炎疫情在国外蔓延之际,国外政府和机构普遍认可了中国的制度优势。因此,在发生冲击中国石油供应的事件时,要在充分认清石油制成品已经与广大民众的日常生活紧密相连的基础上,注重调动和发挥好民众自我限制石油产品消费的积极性,将有限的战略石油储备资源优先保障国家安全部门和重要民生部门的使用,将石油供应冲击造成的影响降到最小。 提升国家战略石油储备应急保障能力 从历史看,国家战略石油储备由西方国家建立之后,始终没有实际启动过应急使用。法国早在1923年就成立了“国家液体燃料署”建立战略石油储备体系。1973年巴以战争引发了第一次石油危机爆发,以沙特为首的中东产油国对在战争中支持以色列的美国等西方国家实施石油禁运,导致世界油价上涨了5倍,引起西方经济和社会大动荡。在这样的背景下,包括美国、日本、意大利、德国、法国在内的18个原油进口国签署《国际能源协议》,规定到1980年各成员国有义务保有相当于90天净进口量的石油储备。至此,国家战略石油储备开始被广泛提及。为了实现既定的以上目标,在经济合作组织(OECD)框架内,设置了国际能源总署(IEA)以协调各国的石油政策,当国际社会石油供应再次出现危机时,为各成员国提供帮助。但是,在此之后,特别是进入21世纪后,国际原油供需形势和地缘政治环境发生了较大的变化,国际原油价格虽然不断创出新高,但石油供应增长并没有严重落后于石油需求增长,国际政治环境的变化也没有产生导致石油断供的事件,没有任何石油消费国经历石油供应中断的冲击,这也使得建立的国家战略石油储备没有在真正的突发事件中实际运行并经受考验。因此,从欧美日韩等国家应对新冠肺炎疫情的情况看,一旦发生一定程度的石油供应中断或紧张,其战略石油储备是否能够高效运行并发挥预期作用仍需经受现实的挑战。 就中国而言,近年来才开始建立战略石油储备,更应该充分借鉴此次疫情应对的经验教训,着眼于提升国家战略石油储备应急保障能力,至少从以下三个方面做好工作: 一是完善石油供应风险的动态评估机制。顾名思义,短期石油供应冲击实质上就是面临的石油断供或严重短缺风险。在建立和完善国家战略石油储备体系的过程中,首先应根据中国的石油供应来源结构,从供应稳定性的角度甄别存在的风险,编制风险地图,每年持续进行更新,时刻掌握风险动态;其次应重视对潜在“黑天鹅”事件的风险评估和管理,避免存在风险评估上的“盲点”;再次应对国内的石油供应能力做出有效评估,始终掌握国内石油供应的潜力所在,并应根据国际石油市场供需形势的变化,及时提出国内石油生产的策略方案,争取在国际石油市场供应紧张时多生产,宽松时少生产,以使国内石油资源和生产能力成为保障国家能源安全的坚实屏障;最后应对发生石油断供或者严重短缺的影响及其传递路径进行持续评估,确定国家安全和国民经济运行等部门得到石油供应的优先级路线图。 二是完善战略石油储备的供应分配机制。在现代经济运行中,石油是重要的初级能源和原料;在现代国防中,石油是重要的基础性战略资源。一旦发生石油供应中断或者严重短缺,将对国家安全和国民经济运行产生难以承受的影响。因此,制定和持续完善特定条件下的石油供给分配机制意义重大,这也是使国家战略石油储备体系有效运行和发挥预期作用的重要所在。这就要求国家战略石油储备体系的主管部门应预先制定石油供应冲击下的分配原则,对不同部门或组织确定获得石油供应保障的优先顺序以及限制石油消费的优先顺序。然后,要根据战略石油储备分布情况和炼油加工实际情况,确定石油炼制加工的战略单位及其优先顺序,在紧急情况下,使其优先获得石油进行加工,并对其产品按设定的分配原则实施集中分配。在此基础上,还应研究优化确定石油产品运输的途径、方式,以保证分配机制得到高效落实。 三是完善战略石油储备的运营机制。建立战略石油储备是一项耗费大量资金的工程,规模越大,资金需求量越多。同时,为保证品质,还需要根据石油品质的不同进行定期的库存流转。因此,应兼顾其战略属性和流动属性探索建立科学合理的运营机制,既发挥其库存稳定以备急需的战略物资储备功能,又能够充分利用石油良好储存需定期周转的特性,降低资金占用和储备成本。这就要合理评估最低石油需求,科学确定原油、成品油等石油储备的品种、品质和规模以及相应的储存设施地理分布。在此基础上,借鉴经合组织国家战略石油储备运行管理的经验,将其按照全面动用、有限动用、测试性动用、轮库动用等方式分别确定相应规模和运行方式,赋予战略石油储备合理的流动性,在正常时期遵循市场化原则做好测试性动用和轮库动用,保持合理库存水平,始终保持应对油价变化的弹性,在不断测试优化战略石油储备的供应渠道、输送方式、运行机制的情况下,油价高企时适当出库平抑国内油价,油价走低时及时增加储量,降低战略石油储备的库存成本和运营成本,减少国家财政负担。此外,还应按照商业化运营的原则和市场化运行的机制,在保证国家战略石油储备稳定运行的基础上,鼓励各类商业机构独立或与国家储备机构合作建立运营商业石油储备体系,并建立紧急情况下的国家征用、限制商业机构自主运营的机制以及相应的补偿机制,增强特殊情况下的石油供应保障能力。 总之,就国家战略石油储备而言,应未雨绸缪,以提升应急保障能力为核心持续完善中国石油供应风险的动态评估机制,以及战略石油储备的供应分配机制和运营机制,制定优先保障和优先限制消费的顺序,在保证稳定运行的基础上,采取测试动用、轮库动用及拓展商业机构运作等市场化方式和机制,做大储备规模,降低储备成本,提高战略石油储备的有效性,为其作用发挥创造有利条件。(作者系国际能源战略学者) 来源:《中国石油报》2020年3月10日6版 标题:《冯保国:当前需提升国家战略石油储备运营能力》